《碳排放交易管理暂行条例》解读及应对

碳排放权交易制度是我国应对气候变化的重要举措之一。该制度通过市场机制，为纳入碳排放权交易体系的重点排放单位设立总排放上限（配额总量），要求其上缴与温室气体排放量相应的配额，并允许不同单位之间进行配额交易，从而实现温室气体排放控制目标。

自2011年10月地方试点碳市场工作启动以来，国家发改委和生态环境部先后出台《碳排放权交易管理暂行办法》[1]和《碳排放权交易管理办法（试行）》[2]，以部门规章的形式对全国碳排放权交易及相关活动做出规范，碳市场建设稳步推进。2021年7月16日，全国碳市场正式上线，尽管运行整体平稳，但制度建设方面的短板也日益凸显，存在现有管理体系约束力不高、碳排放权及其交易主体合法性不清、配额初始分配方法标准不统一、监管职责难落实到位等问题。

为保障碳市场的健康发展，完善碳排放权交易管理的基本制度框架，国务院于2024年2月4日发布《碳排放权交易管理暂行条例》[3]（以下简称《条例》）并于2024年5月1日起生效。《条例》作为专项行政法规，对全国碳排放权交易市场的交易及相关活动提出了更加明确的管理要求，进一步明确了监督管理体制，加强防范和惩处碳排放数据造假行为，多方面构建碳排放权交易管理基本制度框架，为实现双碳目标提供了有力的制度保障。

 《碳排放权交易管理办法（试行）》由于罚则设计相对笼统，该办法在激励机制与处罚规则之间并未体现出良好的协同效应。《条例》细化了市场参与者的权责和违法违规处罚办法，通过合理的配额分配和公众监督，保障市场的公平性和透明度，促进碳市场平稳运行。

碳市场参与方权责更清晰

《条例》对于全国碳排放权交易市场的参与者做出了更加细化的权责说明。 要求多部门联合监管和现场检查，可以有效防止市场操纵、数据造假等不法行为，保障了碳排放权交易市场的公平性、透明度和公信力；技术服务机构不得在同一省级行政区内同时从事年度排放报告编制业务和技术审核业务，有效避免了利益冲突，保证审核工作的独立性和公正性，这有助于提高年度排放报告和技术审核意见的公信力。

《条例》指出，除重点排放单位外，其他符合条件的企业或机构也可以参与交易，目前碳配额交易只允许在重点排放单位之间进行，该条例说明了在碳排放权交易日渐成熟的未来，或将允许金融机构和其他非控排单位参与到碳排放权交易中，具体的符合条件需要等待进一步通知。

配额分配管理更合理

现阶段碳排放权交易产品主要是碳排放配额、经核证的温室气体减排量。配额会从免费分配的方式，逐步过渡到免费和有偿结合的方式，这也与国际上比较成熟的碳市场做法一致，有助于企业逐步适应市场机制，减少初期的经济压力，但未来必然会逐步提高有偿配额分配的比例，企业在未来的履约成本会逐渐增加，从而促使企业更积极地采取减排措施。

虽然允许企业购买经核证的温室气体减排量用于清缴，使其能够通过市场机制灵活履约，但目前仅有四类项目可开发中国核证自愿减排量[4]（以下简称CCER），能够产生的CCER数量并不客观，预期不会对企业履约降本产生良好的效应，只能寄望生态环境部更快公布更多可开发CCER的项目类型。

绿电与碳交易市场协同管理

消费非化石能源电力的重点排放单位，会对其碳排放配额和温室气体排放量予以相应调整。以往企业在进行碳排放报告编写时，范围2的排放（指企业因使用购电、购热、购冷等间接能源所产生的间接温室气体排放）有两种计算方法，一是基于位置的方法：使用当地电网平均排放因子；二是基于市场的方法：使用实际购买电力的排放因子。而在此前缺乏实际购买电力排放因子时，往往采取第一种基于位置的方法进行简单计算。

国家发改委在2024年2月发布的《关于加强绿色电力证书与节能降碳政策衔接大力促进非化石能源消费的通知》[5]中进一步提出完善绿证与碳核算和碳市场管理衔接机制，将绿证纳入统一规范的碳排放核算体系，开展扣除绿证的修正电网排放因子核算研究；生态环境部2024年3月和4月分别发布铝冶炼与水泥熟料行业温室气体排放核算与报告指南[6]，预示着新一轮的全国碳市场扩容，同时也提出企业通过市场化交易购入并实际使用的非化石能源电力（需提供绿色电力证书和交易结算凭证，不含存量水电和核电）可从总耗电量中扣除；国务院2024年5月印发《2024-2025年节能降碳行动方案》[7]实行重点用能单位化石能源消费预算管理，超出预算部分通过购买绿电绿证进行抵消。

各项新政策都释放出了认可企业购买绿色电力（如绿色电力证书、购电协议等）抵消范围2排放的做法，这样做能更精准计算和反映企业绿色电力采购行为，也是电碳协同的重要举措。

违规处罚更严厉

《条例》对于各类违法违规行为的法律责任做了更为细致的规定，尤其是对重点排放单位、技术服务机构的法律责任进行了更加明确和严厉的处罚规定。通过高额罚款、没收违法所得、停产整治等手段，严厉打击各类违法行为，对违法行为不仅针对单位，还对直接负责的主管人员和其他直接责任人员进行处罚，形成多层次的监管机制，进一步强化监管力度，确保碳排放权交易市场的规范和秩序。

通过打击市场操纵和扰乱市场秩序的行为，维护碳排放权交易市场的公平性和透明度，保护合法交易主体的权益。《条例》特别强调了建立重点排放单位和技术服务机构信用记录制度，将受处罚的交易主体信息纳入国家信用信息系统并向社会公布，增强信息透明度，接受社会监督。

鼓励公众参与监督

主管部门在提出碳排放权交易覆盖的温室气体种类和行业范围、制定重点排放单位的确定条件以及年度碳排放配额总量和分配方案时，都需要征求省级人民政府、有关行业协会、企业事业单位、专家和公众等方面的意见，并鼓励公众参与监督，提升了系统决策的合理性和透明度。

《条例》的适用范围和受众对象涵盖了全国碳排放权交易市场的参与主体和相关活动。政策对不同利益相关方可能有如下影响，各方可以针对性地采取相应策略：

重点排放单位

纳入全国碳排放权交易市场的温室气体重点排放单位需要根据政策相关规定，按时按质按量完成数据质量控制方案制定与执行、排放统计核算数据和年度排放报告编写、原始记录和管理台账留存以及碳排放配额的清缴工作，否则将面临严重的处罚。

与此同时，企业可能需要投资于新的技术和流程以减少碳排放，以面对逐年缩减的碳排放配额，这可能会提高短期运营成本，但长期可能会因为提高效率而节省成本。此外，企业需关注碳排放配额的市场价格，其波动可能对财务和战略规划产生影响。

建议：

1. 加强碳排放数据管理：确保温室气体排放数据的真实性、完整性和准确性，部署高质量的数据管理系统和测量设备，以便有效监控、记录和报告碳排放数据。

2. 遵守配额分配与交易规则：了解碳排放配额的分配机制，逐步准备转向完全市场化的碳排放权交易，利用允许的交易渠道，如协议转让和竞价交易，优化碳成本，可以与专业的第三方碳交易机构合作，及时掌握碳市场动向。

3. 积极参与市场和政策形成：积极参与相关政策的制定过程，利用征求意见阶段提出合理建议，关注碳排放权交易市场的发展，尤其是配额价格的波动，以做出及时的战略调整。

4. 建立碳减排计划：制定长远的碳减排战略，包括投资清洁能源和提高能效，此策略不仅有助于应对逐年紧缩的配额分配，也可能带来经营成本的长期节约。

5. 强化法律责任意识：严格遵守法规，避免任何违法行为，包括虚假报告、数据篡改等，因这些行为将面临重大法律和财务风险。

6. 优化技术和流程：采用最新的低碳技术和改进生产流程，以减少碳排放和提高配额效率。

7. 培养碳交易和管理人才：培养或聘请专门的碳交易和环境管理人才，以专业化管理碳资产和应对市场变化。

8. 监控法规变化和市场动态：持续关注政策法规的更新和市场趋势，以便及时调整策略，利用政策机遇，减少合规成本。

未纳管行业

不同行业将受到不同程度的影响。现阶段仅有电力行业被纳入到全国碳排放权交易市场，未来随着更多的高排放行业纳入到全国碳排放权交易市场中，比如水泥、钢铁、电解铝、民航等，这些行业可能面临更高的合规成本和转型压力。行业的结构可能会因为排放权成本而发生重大变化，促进低碳技术的创新和衍生服务行业的发展。

建议：

1. 关注行业动态：了解自身行业在碳排放权交易市场中的地位，提前做好准备。

2. 投资低碳技术：促进低碳技术的研发和应用，减少合规成本和转型压力。

3. 寻求政策支持：积极与政府和行业协会沟通，争取政策资金支持，减轻转型压力。

相关政府部门

地方政府主管部门需在《条例》框架内设立监督管理机制，负责地方级别的监督管理，确保地区内企业的合规性和政策的地方实施。对于一些工业重镇或能源依赖较重的地区，监督管理工作将成为新的重点和挑战。地区间可能出现碳排放权的交易不平衡，可能促使地区之间的经济重塑，有潜力的低碳经济地区可能吸引更多投资。

建议：

1. 加强监管能力：提升地方政府的监督管理能力，确保政策的有效执行。

2. 促进区域合作：鼓励地区间的合作与交流，平衡碳排放权的交易，促进区域经济发展。

3. 支持低碳经济：制定优惠政策，吸引投资，支持低碳经济的发展。

《碳排放权交易管理暂行条例》通过专项行政法规的形式出台，确保碳排放权交易活动的合法性，总结了多年对碳排放权交易的探索经验，有效保障了碳排放权交易市场的公平性和透明度。其中各项规定预期会从多个方面改变市场参与者的义务和责任，通过加强碳排放数据质量监督管理，加强公众监督和信息披露，建立信用记录制度，提高违法违规门栏，促使企业积极采取减排措施和使用绿色能源，提升了决策的透明性和合理性，是我国贯彻双碳目标的又一重大决策部署。