欧盟CBAM：间接排放纳入与绿证认可问题

2019年12月，欧盟委员会在欧洲绿色新政 (European Green Deal) 的框架下，首次正式引入了碳边境调节机制 (Carbon Border Adjustment Mechanism，以下简称“CBAM”) 的概念。尽管在2020年10月进行的公众咨询中表明，利益相关方略倾向于CBAM涵盖生产过程中所使用电力的直接排放和间接排放，但在2021年7月欧盟委员会向欧洲议会和欧盟理事会提交的CBAM立法草案中，提出 CBAM仅适用于进口商品在生产过程中的直接排放。

2022年6月，欧洲议会在全体会议上投票决定采纳环境委员会将间接排放纳入CBAM范围的建议，将CBAM的范围扩大到直接和间接排放。2022年12月，经欧盟委员会、欧洲议会和欧盟理事会三方协商后，CBAM条例确认将“在特定情况下”覆盖间接排放，包括特定条件下的间接排放、某些投入材料以及一些下游产品，例如螺钉和螺栓以及类似铁或钢。

2023年4月，欧盟理事会通过“Fit for 55”的数项关键立法，其中包括CBAM的最新法案。2023年5月10日，欧洲议会及欧盟理事会共同签署了《关于建立CBAM的第2023/956号条例 (欧洲经济区适用) 》 (下称“CBAM法案”或“该法案”) 。

CBAM法案的最终文本已在5月16日于欧盟公报发布，并于2023年5月17日起正式生效。

该法案明确规定CBAM将纳入间接排放，不过由于部分成员国对欧盟碳市场 (European Union Emissions Trading System，以下简称“EU ETS”) 管控下的部分商品采取了财政措施 (以下简称“电价补贴”) ，在CBAM初期阶段，欧盟将不考虑这些商品的间接排放。

欧盟最终将间接排放纳入进CBAM核算体系中的核心原因旨在确保该机制实现其目标——避免碳泄漏和保护欧盟产业免受国际竞争带来的不利影响。

图1. CBAM的排放覆盖范围

（资料来源：欧盟委员会）

行业常用的《温室气体核算体系：企业核算与报告标准》 (以下简称《企业标准》) 中对直接温室气体排放和间接温室气体排放进行了定义。为便于描述直接与间接排放源，《企业标准》在此基础上设定了三个范围：范围一、范围二和范围三。

图1为欧盟委员会公布的CBAM的排放覆盖范围，其也引用了《企业标准》中的设定的三个范围。不难看出，CBAM主要涉及商品生产过程和其范围三部分上游排放。但由于CBAM是基于产品层面的，因此，从组织碳排放核算到CBAM的排放核算仍需要经过转换。

CBAM 法案中规定了两类涵盖的商品，分别为简单商品和复杂商品。简单商品指商品不含受CBAM管控的前体 (即输入材料) 或前体的隐含碳排放为零的商品；复杂商品指其生产过程中需要加入简单商品的商品。

简单商品的碳排放取决于商品在生产过程中产生的排放，复杂商品需要计入生产过程中所用前体的隐含碳排放。换言之，如果简单将CBAM应用场景代入至《企业标准》的规则中，简单商品仅需核算其范围一和部分范围二 (含外购电力排放部分) ，复杂商品则还需囊括其部分范围三。CBAM 法案中规定了两类涵盖的商品，分别为简单商品和复杂商品。简单商品指商品不含受CBAM管控的前体 (即输入材料) 或前体的隐含碳排放为零的商品；复杂商品指其生产过程中需要加入简单商品的商品。

简单商品的碳排放取决于商品在生产过程中产生的排放，复杂商品需要计入生产过程中所用前体的隐含碳排放。换言之，如果简单将CBAM应用场景代入至《企业标准》的规则中，简单商品仅需核算其范围一和部分范围二 (含外购电力排放部分) ，复杂商品则还需囊括其部分范围三。

纳入CBAM所选行业的标准包括碳泄露风险高 (碳排放量高、贸易水平高) 、涵盖EU ETS中的大部分温室气体排放及实际可行性。最终，欧盟确定了钢铁、水泥、化肥、铝、电力和氢气六大行业，并选定了其中的某些特定商品作为实际征收标的。

根据CBAM法案，CBAM分为过渡期、部分实施与全面实施三阶段：

• 第一阶段 (过渡期：2023.10.1-2025.12.31) ：进口商和间接报关代理需要申请CBAM授权申报人地位，并提供进口数量、隐含碳排放  (Embedded Emissions) 和需要提交CBAM证书的准确信息。 

• 第二阶段 (部分实施：2026.1.1-2033.12.31) ：2026年正式施行CBAM，EU ETS中部分排放量仍享受免费排放配额，但免费配额将逐年递减。

• 第三阶段 (全面实施：2034.1.1-) ：EU ETS免费排放配额全面取消，CBAM进入全面实施阶段。

尽管CBAM在正式实施阶段将主要聚焦于水泥业和化肥业的间接排放，并会对该部分排放量征收费用。但是在过渡期阶段内，六大行业中的进口商品 (被列入CN CODE中的) 均被要求详细记录并报告其间接排放的数据。

表1. CBAM商品报告维度和覆盖排放范围

（资料来源：CBAM Q&A-2023.12.22版）

对于存在碳泄漏风险的行业或子行业而言，欧盟的现有应对机制包括：1) 作为过渡的 EU ETS 免费配额；2) 电价补贴。随着CBAM的启动，欧盟将逐年减少EU ETS的免费配额，并于2034年全面取消免费配额。届时，CBAM机制将替代EU ETS的免费配额作为应对碳泄漏风险的主要机制。

CBAM最终决议仅对特定行业征收间接排放费用，这种选择反映了多方力量的利益博弈与微妙平衡。

以从未获得过电价补贴的水泥业为例，欧洲水泥协会 (CEMBUREAU) 关于CBAM是否纳入间接排放曾发表过立场文件，其从促进欧盟碳中和、水泥间接排放成本显著、未来水泥业电力成本考量等多方面进行论述，明确支持CBAM纳入间接排放。

相反，获得欧盟电价补贴的行业 (如铝业) 则对纳入间接排放持反对意见。欧洲铝业 (European Aluminium) 曾表示，铝的生产是一个高电密集型的过程，电力成本对铝生产商的运营成本有显著影响。在欧洲电力市场的边际定价机制下，碳价会传导入电价，导致欧盟铝生产商面临较高的成本压力。这部分压力在欧盟电价补贴的政策下得到缓解，碳成本不平衡问题得到解决，CBAM也无需对进口产品的间接排放再征收碳关税。因此如果CBAM选择对进口产品的间接排放征税，为了避免双重保护，欧盟铝生产商可能需要被迫放弃电价补贴，这样的变化将导致他们面临更高的生产成本。

就CBAM现有规则来看，其未计划对铝业、钢/铁业以及氢能业进口商品的间接排放征收费用。这意味着，钢铁、铝业以及氢能业电价补贴机制将在一定时间内存续。然而，如果欧盟未来成功实施电力市场的有效改革，那么这些行业所生产的商品也有可能受到CBAM税收政策的影响。

CBAM针对间接排放核算在过渡期和正式实施期有不同的规定。2023年12月22日，欧盟委员会公布了CBAM过渡期的排放默认值文件，规定了间接排放的默认值为国际能源署 (IEA) 2016年至2020年电力的5年平均排放系数。如果申报人不使用委员会提供的默认值，也可以根据估算值，即代表平均排放系数或二氧化碳排放系数的公开数据，使用来源国电网的任何其他排放系数。

在2024年6月30日之前，申报人可将100%的估算值和默认值用于实际间接隐含排放量。此外申报人还可以使用电力的实际排放系数，但仅限于以下两种情况：1) 生产商品的装置和发电源之间的直接技术联系，或 2) 电力消费者和生产者之间有电力购买协议 (PPA)。

自2026年CBAM正式实施开始，默认值会依据联合电网的排放系数、原产国电网的排放系数或原产国定价源的二氧化碳排放系数来确定。CBAM过渡期将为之后间接排放默认值的修订提供数据基础。