国际碳排放权交易机制最新进展 —《巴黎协定》第六条实施细则及其影响

一、全球温室气体减排目标的演进与国际碳市场建设

20世纪90年代以来，人类社会共同应对气候变化的共识不断增强。1992年，《联合国气候变化框架公约》（United Nations Framework Convention on Climate Change，以下简称UNFCCC）达成，这是以联合国为核心的国际体系在全面控制温室气体排放、应对气候变化给人类经济和社会带来不利影响等议题上达成的第一个国际公约，首次设立“将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上”的控温目标，拉开了全球集体应对气候变化的序幕。

1997年达成的《京都议定书》对UNFCCC的气候变化减缓目标进行了细化，并首次引入国际碳排放交易机制（International Emissions Trading Scheme，以下简称IET），以实现温室气体减排承诺。《京都议定书》时代是国际碳市场建设的初始期，该阶段的IET存在显著局限性，具有交易市场的参与方数量太少和买卖双方完全固定的缺陷，机制本身缺乏多元强劲的内生动力和长期发展能力。

《巴黎协定》整合并丰富了全球应对气候变化的目标，其中,第六条是目前建立国际碳市场的最新多边共识。第六条第二、三款设定了合作方法（Cooperative Approaches），要求缔约方建立区域性碳交易核算机制和规则框架，以国际转让的减缓成果（Internationally Transferred Mitigation Outcome，以下简称ITMO）为统一的最基本交易单位，将一国或多国已有的碳排放权交易体系联结起来，实现碳市场的全球性互联互通；第四至七款则要求建立可持续发展机制（Sustainable Development Mechanism，以下简称SDM），由缔约方联合建立一个全新的、以联合国为中心的全球碳排放权交易体系，由各缔约方组成的监督机构（UN Supervisory Body）管理。在技术方面，SDM本质上沿用了《京都议定书》的清洁发展机制（Clean Development Mechanism，以下简称CDM），继承了《京都议定书》IET总量控制下的碳排放权交易机制的内核以及CDM的架构、基准线法和额外性原则等。

二、国际碳市场机制建设的争议与进展

构建《巴黎协定》IET的技术方案被称为“《巴黎协定》第六条实施细则”（Paris Agreement Rulebook of Article 6）。2021年，在英国格拉斯哥气候大会上，缔约方就IET的顶层设计、建设意义、主体框架、后台管理等事宜达成初步共识，《巴黎协定》IET建设方案正式诞生，国际碳交易市场机制建设由此进入第二加速期。同时，围绕IET机制公平性的争议仍然存在。

（一）《京都议定书》IET交易机制的缺陷及其协调方案

1.缺陷与争议

《京都议定书》成功搭建了国际跨境碳排放机制的基本框架，但仍存在不少漏洞。从当下全球共同应对气候变化的角度考虑，交易规则存在缺陷，具体表现在两个方面。

第一，《京都议定书》IET在核算逻辑方面存在严重漏洞，跨境碳交易同时赋予买卖双方认定被交易碳信用的权利。碳排放权通过IET成功实现跨境转移，交易主体可将碳信用认定为本国减排成果的权利同时被IET“复制”——附件一缔约方在买入发展中国家产生的碳信用后可将其作为自身减排成果计入环境账户，以此履约；发展中国家在售出减排成果后仍拥有将其认定为本国减排成果的权利。最终，买卖双方平等享有认定权并各自将碳信用计入本国环境账户。从另一个角度考虑，《京都议定书》CDM也是发达国家和经济体在发展中国家开展的跨国投资项目，通过异地、委托的方式开展减排活动从而完成控温目标，这个模式本就同时涉及碳信用的交易双方，可以说，《京都议定书》默认交易双方享有同等的认定权利，导致重复认定。这种交易模式对达成整体控温目标的实质性效力较弱，《京都议定书》对交易后的核算方法自然也没有额外规定，于是重复认定行为得以持续。重复认定说明《京都议定书》没有考虑全球共同应对气候变化，轻视IET交易核算逻辑，交易规则不完善。

进入《巴黎协定》时代后，提高国际社会应对气候变化行动力度、全球共同应对气候变化成为国际共识。此前，交易双方同时将被交易的碳信用计入本国账户并用于兑现国家自主贡献的行为导致全球温室气体实际减排进度远远落后于各国实现其国家自主贡献控温目标的进度，呈现出一种“积极合规”的假象，明显有悖于《巴黎协定》“所有缔约方均需致力于实现全球控温目标”的要求。《京都议定书》IET中的重复认定势必无法适配《巴黎协定》的控温目标。

缔约方围绕IET交易重复认定、重复计数的争议在“后京都时代”的谈判中爆发，《巴黎协定》达成后仍在延续。以巴西为代表的林业资源较丰富的国家在IET中长期作为卖方，坚持提议在《巴黎协定》时代保持《京都议定书》CDM的旧制，即允许将东道国产生的减排成果计入其国家自主贡献，同时又能通过国际碳交易合法计入买方的国家自主贡献。这个明显削弱《巴黎协定》全球减排效力的提案遭到其他缔约方的反对，围绕“是否应停止重复认定或采取措施抵消其负面影响”的拉锯战就此展开。

第二，《京都议定书》IET功能过于单一，对参与方自主开展减排活动的激励作用较弱。在《京都议定书》IET总量控制的前提下，一国减少碳排放量后，其减排成果通过国际碳交易出售，计入另一国的环境账户，等同于允许另一国多排放相同数量的温室气体。从保证人类社会可持续发展的角度看，减排实际是零和博弈——各缔约方依照共同目标进行独立减排活动，IET只是缔约方兑现其减排目标的一种手段。从IET的功能性看，缔约方产生减排成果后可选择通过IET实现碳排放权跨境转移，交易双方均可获利。也就是说，IET作为一种渠道，只起到了将碳排放权“等量平移”的作用，功能比较单一。随着全球气候变暖不断加剧，IET已成为实现全球控温目标的重要抓手；国际社会对IET的综合需求越来越强烈，迫切希望IET在继续发挥渠道作用的同时，具备助推全球温室气体排放量净减少（Net Decrease of GHG）的功能，以便更好地减缓全球气候变化。

在拓展IET功能方面，《巴黎协定》第六条第四款还对SDM提出了一个要求——应实现全球温室气体排放的全面减缓（Overall Mitigation in Global Emissions，以下简称OMGE）。由于该条款过于宽泛，缔约方在技术磋商中曾提出6种方案，直到2018年卡托维兹气候大会后才逐渐整合为两种。一种是注销法（Cancellation-Based Measure），修改IET交易核算规则，在交易时注销一定比例的碳信用，系统性地降低市场中流通的碳信用数量，以实现净减排。第二种方案比较间接，不修改IET交易规则，而是强调缔约方应深化气候合作，以鼓励所有缔约方制定更有雄心的减排目标，称为合作法（Cooperation-Based Measure）。两种方法各有利弊。从技术上看，注销法见效更快、效果更显著，但因其干预了IET的自由交换，引发碳价波动，利益相关方意见不一，推行阻力较大；合作法不涉及实际改革，更为温和，但过于聚焦顶层设计，没有直接触及IET的规则缺陷，政策预期较差。关于两种方法的应用条件和模式，缔约方存在分歧：雄心勃勃的欧美发达国家希望快速推进全球气候治理进程，更倾向于注销法；大多数发展中国家和生态脆弱国家（没有本国碳市场）无法评估注销法的实际影响，担心注销法会干扰其既定的减排路径，出于求稳的心态，更倾向于合作法。双方意见相差较大，导致OMGE功能模块迟迟无法落地。

2.应对策略

相应调整（Corresponding Adjustments）是抵消重复认定造成额外排放量的手段，需结合《巴黎协定》的国家自主贡献使用。经过多轮谈判，相应调整的适用范围最终确定为《巴黎协定》IET的两种轨道，即区域交易机制和SDM。

从概念上来说，相应调整并不是直接剥夺某一方的认定权，而是采取调整国家自主贡献的温室气体减排指标这种间接方式，增加或减少某一交易方需降低的温室气体排放量，使缔约方兑现国家自主贡献目标的速度与全球减排速度持平。

相应调整的实施流程与复式记账法类似，由实际开展减排项目的国家决定是将国内项目产生的减缓成果出售还是计入国家自主贡献中；如果出售，东道国须在授予碳信用可被交易的权利（Authorized and First Transferred）后方可交易；东道国和买方国应同时对被交易的碳信用进行调整，避免重复认定；若决定不出售，则无须授权和调整，减缓成果只能用于本国碳交易市场或直接计入其国家自主贡献，不得涉及任何形式的国际碳交易。也就是说，在IET框架下，一旦发生碳信用的国际转移，都需要进行相应调整以迫使东道国切实履行减排责任。

相应调整的具体方式根据减缓成果的使用目的而有所不同：对于执行国家自主贡献目标类型中的温室气体目标、无法量化的行动目标、用于其他国际减缓目的（Other International Mitigation Purposes）以及不用于执行国家自主贡献的减缓成果一般指国际民航组织（ICAO）和国际海事组织（IMO）等国际行业组织建立的碳减排市场。，产生碳信用的东道国都必须在其国家自主贡献中增加与卖出数额相等的排放量，维持其国家自主贡献的真实减排效力；买方则扣除相应排放量，使碳排放权最终在全球范围内只认定一次。若一个发展中国家通过农村电气化项目减少了1吨二氧化碳排放，在此前的CDM中，这1吨减排量可作为碳信用卖给附件一国家以换取收益。因《京都议定书》对非附件一国家没有规定履约义务，售出碳信用对其没有任何影响。如今，根据《巴黎协定》第六条实施细则，假设某发展中国家的国家自主贡献中减排目标为减排10吨，则该国通过《巴黎协定》IET对外出售1吨碳信用后必须在其减排目标中增加1吨，即还需减排11吨才算完成国家自主贡献；买方则被视为产生了1吨的减排量。若执行国家自主贡献的非温室气体目标，东道国需减去已卖出的排放量，而买方相应增加，呈相反模式（图1）：

解决重复认定问题只是提升《巴黎协定》IET减排效力的第一步，增加OMGE功能模块的具体方法也得以明确。在《巴黎协定》IET的SDM中，缔约方同意将注销法作为主要方式，同时配合合作法，“双管齐下”，增强缔约方减排动力。具体注销比例确定为2%，即每一笔通过SDM交易的减缓成果中至少有2%会被中央登记处从系统中强制性自动删除（Automatic Cancellation），不计入任何一方的交易额或用于执行其国家自主贡献。这等同于将SDM的交易模式转为差额交易，有2%的交易物无法再次用于国际交易或计入任何一方的环境账户。全面扣除2%的交易量能助力实现全球净减排，借助国家自主贡献制造的刚性市场需求——相关缔约方为了按时实现减排目标，仍须购入固定数量的碳信用，市场需求对价格变动不敏感，即使注销法拉高了国际碳价，需求却不会大幅降低；而碳信用供给方受较高价格的影响，随后将开展更多减排活动。全球净减排力度由此增强。

《巴黎协定》达成以来，应对气候变化的国际合作不断深化，各国纷纷设立更有雄心的减排目标，截至2021年，已有137个缔约方提出实现“碳中和”“气候中和”等目标。在2022年的格拉斯哥气候大会上，缔约方更是就打造“透明、有力且具有稳健核算机制的IET”达成共识。推进多边气候治理进度是缔约方持续使用的宏观手段，也是合作法发挥作用的基础条件。注销法与合作法之间并非互斥关系，综合使用势必能获得更好的效果。在改进《巴黎协定》IET交易核算规则方面，格拉斯哥气候大会最终达成了一个综合性解决方案：首先通过相应调整纠正《京都议定书》时代的IET重复认定问题；接着以注销法为主、合作法为辅，为IET添加OMGE功能；最终健全IET核算框架（图2）。

（二）增强IET的共同性和公平性内涵，助力全球共同应对气候变化

联合国适应气候变化基金（Adaptation Fund，以下简称适应基金）成立于2008年，主要帮助低收入和发展中国家应对气候变化，基金资产的主要来源是UNFCCC缔约方和各类基金会的无偿捐款，占比为96.7%。《巴黎协定》达成后，共同应对气候变化成为全球气候治理的最新导向，气候脆弱国家和发展中国家更加需要资金支持，适应基金也需要更为稳定、广泛的资金来源。为扩充资金、深化IET“共同发展”的内涵，在2017年波恩气候大会中，缔约方提议抽取《巴黎协定》IET的部分交易收益，即国际碳交易市场的“收益份额原则”（Share of Proceeds，以下简称SOP）纳入适应基金。SOP的本质是一种国际化的转移支付，是UNFCCC对气候资金的一次再分配，本意是体现《巴黎协定》应对气候变化的共同性和公平性原则。

2018年，卡托维兹气候大会达成的13/CMA.1和1/CMP.14决议均显示，缔约方已同意在《巴黎协定》第六条第四款设立的SDM中应用SOP，但围绕区域碳市场的谈判多年来一直未能取得突破，2019年，马德里气候大会的谈判结果仍是“鼓励各缔约方支持适应基金（对其捐款）”。围绕区域碳市场的谈判无法取得共识性成果的原因有两点。

第一，从经济学理论考虑，在竞争市场中，征收从价税会使消费者、生产者产生剩余损失，政府获得的税收不足以弥补消费者和生产者福利损失之和，最终生产无谓损失，扭曲市场。征税作为一种政府干预手段，虽然能起到改善资源配置的作用，但是降低了市场交换效率，是一种争议性很大的手段。发达国家推崇自由市场，极为抵触任何政府干预。欧盟、美国和加拿大的碳市场已经实现了一定规模的互联互通，在围绕SOP的谈判中站在同一立场，反对将SOP用于区域碳市场。

第二，从目前国际碳市场分布看，全球现有24个国家级和区域性碳市场，大部分位于发达国家和地区；碳交易最活跃的区域是欧洲、东北亚和北美洲，交易规模占全球碳交易的90%。相较于尚在建设的SDM，区域碳市场将是中短期内国际碳交易的主要场所，因此围绕SOP进行谈判的主要参与方是上述24个碳市场所属的国家和地区。市场越活跃、交易量越大，碳市场上缴的收益越多，间接表明欧盟、中国和美国是受SOP影响最大的三个经济体，同时也是SOP谈判背后的最主要利益相关方，谈判成果将直接决定SOP的应用情况。众所周知，中美欧三方博弈的复杂性和激烈程度非常高，在气候问题的技术方案上彻底达成共识的可能性非常低。事实也是如此。在格拉斯哥气候大会期间，中国和77国集团等发展中国家坚持公平性和共同性原则，支持从国际区域碳市场中抽取部分交易额，以帮助生态环境较为脆弱的国家更好地适应气候变化的负面影响；欧盟等发达经济体认为预留收益会增加碳交易成本，限制区域交易量，妨碍碳市场充分运行，不符合自由市场公平竞争的价值观，反对将SOP用于区域碳市场。

由于缔约方分歧过大，SOP的最终实施细则为：“在SDM中，缔约方同意将该机制收益的5%上缴给UNFCCC适应基金，即缔约方如果通过联合国集中管理的交易平台来进行碳交易，中央登记处签发减排份额之时会自动扣除5%的份额并纳入适应基金”，“鼓励缔约方自愿向适应基金捐款”。这意味着，若两个缔约方通过联通的碳市场发生区域交易，则交易方无须向UNFCCC缴纳任何收益。

（三）妥善处理《京都议定书》时代的遗留产物

《巴黎协定》IET面临的另一项非机制性挑战是妥善处理《京都议定书》数量众多的非附件一缔约方持续通过CDM产生的减排成果。截至2020年，《京都议定书》CDM共产生22.5亿吨核证减排额度（Certified Emission Reduction，以下简称CER）；IET市场中已到期却未交易的碳信用约有9.5亿吨，占42%。在国际碳交易市场中，碳价长期低迷，这些未交易的减排成果游离于国际市场，碳价已基本不具备价格发现能力——自2012年11月《京都议定书》CER的月平均价格跌破每吨1欧元后，直至2020年12月，CER的月均价和年均价都低于每吨0.5欧元；2020年的全年均价仅为每吨0.39欧元，而同期欧盟碳交易体系（EU ETS）的年均价为每吨24.8欧元。缔约方如何妥善处理这些数量庞大的碳信用，维持《巴黎协定》IET市场机制的稳定运行，优化国际碳价的价格发现作用和资源分配功能是缔约方谈判的重要议题。

直接将数量庞大的碳信用纳入新市场会造成两种不良后果。首先,扰乱市场价格，破坏市场秩序。按照规划，《巴黎协定》IET将于2030年前建成，市场内流通的国际碳信用规模预计为20亿～30亿吨。若尚未交易的9.5亿吨碳信用全部接入《巴黎协定》IET，新的国际市场碳信用供应将突增31.7%～47.5%，涨幅远高于市场供求关系可自动调节的范围。接入IET后将继续导致碳信用供大于求，进而引发国际碳价再次暴跌、碳信用需求突增、市场秩序混乱等一系列不良后果。其次，劣质碳信用“以次充好”。从这些碳信用的产生方式考虑，遗留的CER源自《京都议定书》CDM，而《京都议定书》CDM不论项目质量还是管理模式，都与《巴黎协定》的减排目标严重不符，缔约方用这些劣质碳信用兑现国家自主贡献减排目标等于“以次充好”，可能导致全球温室气体排放总量不降反升。因此，无条件接纳尚未交易的CER只会显著削弱《巴黎协定》IET的减排效力。然而，以每吨0.5欧元计算，9.5亿吨碳信用售出后将给卖方带来4.75亿欧元的纯现金收益；接入IET、与其他国际碳市场互联后，CER价格还将出现一定程度的上浮，届时卖方收益将更为可观。这也是一些缔约方坚持推动将CER纳入《巴黎协定》IET的最直接动机。

实际上，巴西、俄罗斯和印度拥有大量剩余CER，自2017年波恩气候大会起，就不断以“不应浪费项目前期投资”为由，试图将其全部纳入《巴黎协定》IET中并全额计入东道国的国家自主贡献。欧盟和美国等拥有强大雄心的发达经济体普遍认为CER品质良莠不齐，全盘接收不符合《巴黎协定》控温目标，坚决反对将CER结转至新市场中。

在格拉斯哥气候大会中，以巴西为代表的“CER富国”和以欧盟为首的发达经济体同时让步，同意对CER在《巴黎协定》框架下实施过渡，允许在特定条件下将CER纳入SDM并进行交易，但不能用于区域市场。实施细则没有彻底禁止或完全放开遗留CER的流通，而是规定只有在2013年1月1日后注册的CDM产生的CER才可用于交易和履行有关方的第一个国家自主贡献。CDM项目所在的东道国可在2023年12月31日之前向UNFCCC秘书处提交项目转型申请，由监督机构进行核准，回复时间最迟为2025年12月31日。也就是说，在SDM上线前，各国仍有两年时间可继续利用CDM项目进行碳抵销并产生碳信用。最后，缔约方无须对CER执行相应调整。总体上看，上述安排从源头上限制了CER进入新市场的途径和用途，也为各国和《巴黎协定》IET设定了转型适应期。

CER得以有条件地接入新的国际市场，当归功于中国和77国集团等数量庞大的发展中国家，在谈判中坚持“共同但有区别的责任”原则以及发展的共同性和公平性精神，迫使欧美等发达国家同意作出更大让步。主张接纳CER的缔约方均为《京都议定书》非附件一缔约方，绝大多数是发展中国家，生态系统普遍脆弱，受气候变化威胁更大；CER出售后所得利益可用于帮助发展中国家进行能力建设，提高应对气候变化的能力，开展适应工作，正好呼应了《巴黎协定》“共同应对气候变化”和“使资金流动符合温室气体减排和气候适应型发展路径”的目标。缔约方就“允许CER在《巴黎协定》IET中流通”达成共识，象征着聚同化异、合作共赢的多边主义精神。

（四）小结

围绕《巴黎协定》IET的争议均为提升、改善、协调性质的非机制类争议，不涉及碳市场的交易机制框架和基本原则。这些争议说明《巴黎协定》谈判模式正从宏大的机制谈判转为围绕具体行动和政策的谈判。所涉的三类争议均与《巴黎协定》最新控温目标、强调应对气候变化的共同性和公平性原则密切相关。正是由于《巴黎协定》树立了更高目标，激发了新的气候治理理念，提高了全球共同应对气候变化行动的力度，促使缔约方更加关注IET与“共同应对”“公平”原则的适配度，将重复认定、净减排等原本未受重视的问题摆上谈判桌；“共同应对”“公平”原则意味着国际社会特别是发达经济体，应帮助发展中国家和气候脆弱国家获取应对气候变化的必要资金，开发IET、使其成为新的气候资金筹集渠道被提上日程。

可以说，缔约方围绕《巴黎协定》IET产生的争议是全球气候治理雄心不断提高、治理能力不断增强的必然产物；这些争议的初步解决将继续巩固“共同应对”原则，也是弥合各方分歧、坚定共同立场的必然结果。

从市场建设的技术层面看，《巴黎协定》第六条实施细则首先解决了《京都议定书》IET对减排目标实质贡献不足的问题，允许在《巴黎协定》IET两个子市场中对跨境碳交易进行相应调整，确保交易双方只有一方能拥有被交易碳信用的认定权。从SDM方面来说，在碳交易使用相应调整的基础上，中央登记处还将从国际碳交易的成交量中自动注销2%，确保实现碳排放量的净减少；为加强IET对共同应对气候变化的辅助作用，保障全球气候变化减缓的共同性和公平性，联合国作为核心管理方，可以从SDM所有交易中抽取5%的交易额，充实适应基金，用于帮助发展中国家和环境脆弱国家应对全球气候变化的威胁。抽取交易收益也是自《巴黎协定》达成至今仍未实现积极进展的争议事项。最后，在实现从《京都议定书》向《巴黎协定》过渡方面，缔约方同意将尚未交易的CER在两年内有条件地转结至SDM进行交易（表1）。

尽管国际气候谈判在格拉斯哥气候大会中取得了多项突破，但大部分解决方案和相关条例均不能用于区域碳市场，IET对全球共同应对气候变化的具体作用有待考量。此外，考虑到持续数年的谈判仍未彻底“攻破”区域交易市场，推动现有的国家级和区域碳市场适应国际交易规则，使其致力于《巴黎协定》“共同应对”原则将是接下来UNFCCC缔约方谈判的重点。

三、格拉斯哥时代国际碳市场的发展趋势

（一）中短期内国际碳市场发展仍面临较大挑战

《巴黎协定》第六条实施细则的初步达成为全球共建国际碳市场奠定了重要基础，释放了关键且积极的信号，但未彻底扫清规则和模式方面的障碍，《巴黎协定》IET的发展仍将面临诸多挑战。

IET的区域交易市场尚未彻底触动，现有碳交易市场的问题没有完全解决，这是完善《巴黎协定》IET的首要挑战。尽管根据“共同应对”原则，实施细则针对重复认定、净减排、收益抽成等事项给出了解决方案，但是大部分仅适用于SDM，未触及已有的国家级和区域碳市场，相应调整、OMGE功能、SOP均不适用于国际区域碳市场，导致国际区域碳市场的共同性、公平性和IET整体对全球共同应对气候变化的贡献度等核心指标暂时不受联合国监管框架约束，其实际减排效力也不可知。在多边监管缺位的情况下，各国将继续以本国为先，依据自身利益构建和发展碳市场，《巴黎协定》IET有可能再次沦为发达国家的廉价减排工具，对自身的建设进度以及围绕气候变化的多边主义共识构成威胁。

中短期内，《巴黎协定》IET的多边主义内涵和显著性难以持续，将不可避免地被弱化。SDM是《巴黎协定》最具创造性的减排工具，是世界各国践行真正的多边主义取得的重要成果。《巴黎协定》同时提出将区域碳交易机制纳入多边范畴，本意是利用发达经济体已建成的、较为成熟的国内和区域性碳市场，在IET建设过程中暂时性地填补国际碳市场机制的空白。虽然将区域碳交易纳入IET框架也属于多边主义共识，但是此种双边机制的本质属于“微型多边主义”（Minilateralism）模式，不仅难以形成强大的国际协同力量，多边主义内涵也相对不足。

就目前的建设进展而言，区域碳交易机制将超越SDM成为《巴黎协定》IET的主要渠道。虽然围绕SDM的实施细则现已全部到位，但是客观来看，目前多边、单边层面建设SDM的效率都很低下。UNFCCC框架仍未出台市场建设的总章程，各国缺乏建设统一市场的根本依据，构建全球统一碳交易市场仍需时日。此外，推进SDM建设的政治环境日趋恶劣。当下，全球正面临“气候紧急状态”，一些大国和经济体借机争抢“世界气候治理领导者”头衔，强调各自的利益诉求，放大了缔约方之间长期的政经矛盾，致使国际社会集体行动乏力，SDM的建设周期大幅延长。换言之，SDM仍处于框架阶段，国际区域碳交易将是《巴黎协定》IET的主要交易渠道和支柱。

从操作便利性和逐利原则出发，发展水平和阶段的差异将迫使已设立碳市场的缔约方和市场参与者在短时间内更倾向于使用机制更成熟、约束更少的区域性市场机制。既有碳交易市场的交易量或将激增，相关资源也会从SDM倾斜至双边市场。因此，国际碳交易正处于且将长期处于“青黄不接”的尴尬境地，区域碳交易将是全球碳交易的主导类型。但是，区域碳交易的国际气候协同力量远不如SDM，《巴黎协定》IET的多边主义内涵或将被削弱。

综上所述，由于SDM的建设速度和可操作性远低于推进既有碳市场互联互通的进度，区域性碳交易市场将是国际碳交易活动的主要场所，国际碳交易将持续“下沉”至国家和区域层面。《巴黎协定》IET的综合建设任重而道远。

（二）《巴黎协定》IET的建成将使国际碳交易更加活跃，产生正面溢出效应

较为乐观的是，《巴黎协定》第六条实施细则完善了IET的交易规则，国际碳市场的多样化建设得以加速推进。机制更完善、规则更合理的IET对全球碳交易有显著的激励作用，未来国际碳交易市场的活跃度和交易频次预计将显著增长。相应调整直接上调了出售碳排放权一方的国家自主贡献减排目标，迫使其在获取收益后继续开展减排活动。价格低廉的《京都议定书》CER进入《巴黎协定》IET后，碳信用供给在短时间内暴增，国际碳均价有望下降，国际碳交易量或将出现暂时性增长。E3G智库估算，在《巴黎协定》第六条实施细则的带动下，2030年全球碳市场规模将突破每年1000亿美元，最高可达4000亿美元，碳排放权有望替代石油成为全球最大的大宗商品交易对象。

国际碳交易活跃度上升主要源自区域碳市场交易额的快速增加。在不断提高的控温目标下，全球统一碳市场的缺位使区域碳市场成为缔约方能够进行碳交易的唯一国际平台。《巴黎协定》第六条实施细则的大部分规则不适用于区域碳市场。这一特性使双边市场拥有较高的交易便利性和灵活度。可以预见，在2030年彻底建成IET之前，区域碳市场的交易量将显著上升。

以欧盟和美国为例。作为全球应对气候变化的积极推动者，欧美碳市场的交易量可以反映全球碳市场的运行情况。欧盟和美国早已推动碳市场的互联互通，区域碳市场在结构、模式和经验等方面都领先于其他国家，碳市场已初具规模。早在2007年，欧洲经济区（European Economic Area）所有国家的碳市场已连接至欧盟碳市场；2020年，瑞士碳市场全面接入欧盟碳市场，标志着欧盟单一市场成员国的碳市场已全部接入欧盟碳市场。英国碳交易市场（UK ETS）仍在规划中，原则上与欧盟碳市场保持互联互通。2021年，欧盟碳市场交易总量达152亿吨，同比增长25%。北美两大碳交易市场之一的“西部气候项目”（Western Climate Initiative）将美国的加利福尼亚州和华盛顿州、加拿大的魁北克省和新斯科舍省四方碳市场连起来，形成了区域性总量控制碳交易机制（Cap-and-Trade Program）；在此基础上，美国加利福尼亚州和加拿大安大略省、魁北克省也在2018年达成了碳市场的三方对接协议，实现了机制和交易配额的互认。2021年，“西部气候项目”总交易量为13.25亿吨，总价值约220亿美元。

国际碳市场的建立为资金和技术从发达国家向发展中国家流动开辟了新渠道。受国际政治经济等复杂因素的影响，一些发达国家在直接履行资金援助和技术转让义务方面意愿不强烈，但国际碳市场为这些国家提供了一个相对自由的平台，国际碳交易能在一定程度上弥补发达国家不及时提供直接援助的资金缺口。发达国家多为高度工业化国家，是碳市场的长期买方；发展中国家则经常以卖方身份参与碳市场。这一格局意味着高度活跃的国际碳市场不仅能直接降低温室气体排放量，还将引导更多气候资金和绿色技术从发达国家流向发展中国家；交易收入可继续用于减缓和适应气候变化，在发达国家已推向市场的二氧化碳捕集利用与封存（CCUS）、可再生能源发电等先进技术也可转移至发展中国家，发展中国家减缓和适应气候变化的能力将得以提升，表现为经济正面溢出效应。此外，气候资金和先进技术将吸引更多南方国家参与国际碳交易活动，作为卖方从全球碳交易市场中获益。这一正面循环再次呼应了《巴黎协定》“共同应对”“公平”原则和“使资金流动符合温室气体低排放和气候适应型发展的路径”的目标。

（三）《巴黎协定》IET建设的间接影响——完善各国自愿碳交易市场将被提上日程

《巴黎协定》IET本质是强制碳市场，这是当前全球碳交易的主流形式。由于《巴黎协定》IET建设仍处于初始阶段，强制碳交易市场在中短期内无法满足全球所有类型企业通过碳排放权交易对《巴黎协定》控温目标做出贡献的需求，反而凸显了自愿碳市场（Voluntary Carbon Market，以下简称VCM）的重要性。

从国家层面分析，全球共同推进温室气体减排行动意味着所有国家都要坚持“共同但有区别的责任”原则，致力实现《巴黎协定》控温目标。“共同应对”更微观的含义是：实现低碳排放是全人类的责任，必须动员所有产业、所有企业、所有人尽其所能开展减排活动，真正响应“减缓气候变化人人有责”。IET是全球集体应对气候变化的核心市场机制，为高排放、高耗能产业提供碳排放权交易平台，其建设进度整体较慢，中短期内难有进展，且覆盖产业有限，其他非“两高”企业若想参加碳交易只能通过VCM。随着全球控温目标的不断提升，越来越多无须进行强制交易的主体（如第二产业中排放量较低的企业和第三产业的企业等）围绕《巴黎协定》的目标制定了减排计划，对碳排放权交易有直接或间接的需求。这预示着VCM是一个具有强劲增长潜力的市场，将在应对气候变化的市场体系中发挥更显著的辅助功能。格拉斯哥气候大会确认VCM是全球减缓气候变化活动中的关键机制。对于强制碳市场建设处于起步阶段的国家和经济体来说，VCM为资金流向可再生能源开发、保护生物多样性、推进经济绿色转型等国内绿色项目和事业提供了额外渠道，是非“两高”行业和企业降低减排成本、加速减排的另一起点。总之，VCM放大了《巴黎协定》IET的正面溢出效应。

《巴黎协定》达成后，随着各国减排目标的不断提升，VCM市场快速扩张，资金流动速度和市场规模已超过强制市场。2020年，国际强制碳市场的总规模约2.61亿美元，VCM则为4.73亿美元。2021年，全球VCM交易额突破10亿美元，同比增长60%；交易的碳信用总量不到5年增长了5倍，达2.98亿吨二氧化碳，创历史新高。

绝大多数国家VCM的运营被限定在国内范围，所以暂时不受国际减排目标的约束,也没有总量管制。根据《巴黎协定》第六条实施细则，无论IET下属的区域市场或SDM，若东道国产生的碳信用仅用于国内市场交易，不计入国家自主贡献的环境账户，则该国无须使用相应调整，也不会触发OMGE模块，自然就不用依据SOP向联合国监管机构上缴部分收益。也就是说，实施细则完全豁免了VCM，给予参与者和各国监管机构极大的自由——交易方既可以选择对照《巴黎协定》目标和各国国家自主贡献进行限额交易，也可以完全根据国内目标或级别更低的目标开展自由交易。由此，相较《巴黎协定》IET，VCM具有灵活、流动性强、不受限、门槛低等特点，可以视为强制碳市场的必要补充。

国家层面的VCM不受国际规则约束，缺少交易规则，标准较为松散，在监管力度、运行方式、交易规则、共同性原则等方面往往与国际标准存在差距，甚至在全球集体应对气候变化层面与现行多边减排逻辑相悖。VCM是否能像国际强制碳市场一样，与多边气候协定的减排目标紧密配合、有效关联，是决定全球减排进度和效果的关键。

《巴黎协定》第六条实施细则已初步达成，各缔约方需在建设《巴黎协定》IET的同时关注国内VCM的发展，及时制止、纠正不符合《巴黎协定》控温目标的交易行为，为市场参与主体提供必要便利，努力提升VCM的实际减排效力；与此同时，各缔约方还应防止VCM成为各国单边碳交易手段和保护工具，切实响应《巴黎协定》“共同应对气候变化”的根本原则。

四、中国参与国际碳市场的挑战与机遇

（一）参与《巴黎协定》IET建设，中国需先构建基于国情的碳交易市场

《巴黎协定》及其实施细则表明，应对气候变化的共同性和公平性是各国共建《巴黎协定》IET的基石。第六条实施细则历经多年谈判才艰难达成，围绕相应调整、SOP、OMGE功能以及接纳《京都议定书》遗留CER等事项的持续争议表明，国际社会特别是发达国家对于气候变化给发展中国家和环境脆弱群体造成的负面影响之深、这些国家应对气候变化难度之大的认知仍不充分。具体表现为，发达国家与发展中国家的意见往往是对立的。最典型的例子是，在确定SOP执行方式的谈判中，发达国家从维护本国市场竞争力的角度出发，反对抽取收益；发展中国家则更感同身受，强调在应对气候变化行动中不能让任何人掉队，同意抽取部分收益以资助气候弱势群体。

《巴黎协定》第六条实施细则基本豁免了最活跃的区域碳市场，大量条例仅适用于并未开始建设的SDM，这意味着国际社会对共同性和公平性原则的贯彻不够彻底，发达经济体仍在主导国际碳排放权交易市场的构建与发展。目前，绝大多数发展中国家和农业国仍处于经济社会的快速发展期，碳排放量还在上升阶段，尚未将碳市场建设提上日程；欧美等发达国家已于20世纪70—90年代实现碳达峰，目前正处于达峰后的下降阶段，并且较早启动了国家和区域碳市场建设。对比可知，发达经济体具有实现碳中和的“天然”优势，在IET建设和气候多边场合中拥有绝对的话语权和强大的政治影响力，对IET的主导将是长期的。

在《巴黎协定》第六条实施细则的谈判中，中国始终发挥建设性作用，积极参与并引导国际碳市场制度的构建和规则的更新。在细则落实过程中，中国必须从本国国情和长期发展利益出发，参与全球IET建设。

目前，中国处于产业结构不断调整升级、实现经济高质量发展的关键阶段，中国经济和碳排放量均处于持续“爬坡”阶段，尚未进入平台期，但是，中国的全国碳市场已经起步并初具规模。目前，全球仅有24个碳市场正在运行，因此，与世界绝大多数国家相比，中国能以更“平等”的姿态参与IET建设。打铁还需自身硬。随着IET进入快速发展期，中国更应立足于经济发展阶段、产业结构、排放模式以及减排承诺等国情，加速完善本国碳市场。中国应坚持做好顶层设计和机制设计，在覆盖行业、交易规则、登记与核算规则、价格调控和监管报告规则等细节中，充分考虑中国国情，走出一条有中国特色的碳市场建设新路。

中国作为最大的发展中国家和碳排放大国，应充分尽到负责任大国的国际义务，保障全球气候治理的公平性。以全国碳市场为基础，中国可充分参与IET建设，更有底气地在国际气候谈判中坚持发展中国家的立场和原则，维护中国及其他发展中国家的长期利益。SDM的建设进度虽然落后，中国仍可依据全国碳市场运营的经验和教训，在架构阶段为国际社会提供来自发展中国家的理念和思路，致力于维护《巴黎协定》的权威性、全球碳交易的共同性和公平性，为全球气候治理贡献中国智慧。

（二）警惕国际碳市场成为发达国家的单边主义工具

IET机制中的区域碳市场建立了“微多边”环境。国家级碳市场互联互通形成区域大市场，被《巴黎协定》赋予国际意义，最终成为UNFCCC框架下的国际市场。区域碳市场并非完全意义上的多边市场，从政治经济学意义上讲，是两个或多个国家的碳市场形成的联盟（Alliance）或气候俱乐部（Club）碳信用可在联盟成员内部进行小范围跨境转移。选择联通的国家大多具有相似的气候目标,或已达成高度的政治共识，其碳市场一般也会采取相同的市场模式和交易规则。考虑到各国碳市场的建设情况，能实现碳市场互联互通的国家往往是欧洲和北美的发达国家和经济体——经济和社会发展水平普遍较高，碳市场机制高度成熟。国际区域碳交易呈现明显的由发达国家主导的态势。

对发展中国家而言，区域碳交易市场存在严重的准入壁垒。暂不考虑绝大多数发展中国家尚未建立碳市场的真实现状，即使已有国内碳市场，在常规情况下，发展中国家的碳市场因规模、机制、规则的差距和国家政治认同等意识形态的差异，势必无法与发达国家碳市场真正联通，等于天然地被排除在联盟、俱乐部大门之外。忽略中国与欧盟的意识形态分歧，仅考量碳市场发展状况，中国与欧盟仍存在巨大差距。中国虽是最大的发展中国家，截至2022年3月16日，全国碳市场仅纳入电力一个行业，覆盖二氧化碳排放量45亿吨，运行满八个月的累计交易量为1.89亿吨，按此增长率推算，年度累计交易总量将达到2.84亿吨，与覆盖总量的比为1∶15.8，交易量仅占覆盖规模的6.3%。作为对比，2021年欧盟碳市场宣布将国际海运纳入碳市场并计划于2023年实现高耗能产业全覆盖；当年交易限额（Annual Cap）为15.71亿吨，市场成交总量约152亿吨， 与覆盖总量的比为1∶0.1，交易量是其覆盖规模的10倍。由此可见，尽管中国碳市场确实拥有超大规模的市场潜力，但是现有市场需求和交易量远远无法匹配其规模，与欧盟碳市场在活跃度和综合实力方面相差过于悬殊，根本不具备市场联通的基础。中国无法进入发达国家主导的“微多边”环境，其他发展中国家的可能性只会更低。

国际减排市场合作尚未形成多边主义共识，给了单边主义抬头的机会。基于发展中国家被排除在俱乐部之外、发达国家垄断区域碳市场的现状，欧美等拥有成熟碳市场的经济体在IET建设中会长期掌握主导权，这种主导权会在“微多边”的环境中不断膨胀，很容易越过气候治理的边界侵入其他领域，对联盟外成员造成干扰。

欧盟的碳边境调节机制（Carbon Border Adjustment Mechanism）就是典型案例。欧盟凭借区域碳市场的强大影响力和其碳价的国际权威地位，声称要对未采取与欧盟同等力度气候行动的国家进行“调节”，即加征环境关税，以拉平欧盟与贸易伙伴之间的排放成本。这一单边举措不仅与国际多边贸易规则冲突，还会损害应对气候变化的国际政治共识和公平性。可以预见，随着IET建设不断加速，发达国家单方面借口“应对气候变化”，通过区域碳市场对其他国家特别是发展中国家施加的不公平限制和干预将越来越多。

中国是极少数拥有碳市场的发展中国家之一，必须高度警惕区域碳市场的“越界”行为，继续秉持“共同但有区别的责任”原则，参与IET建设，开展碳交易，切实维护自身和其他发展中国家的发展权。同时，中国还要加速完善国内碳市场，争取掌握气候全球治理的话语权，以实力和行动应对“微多边”市场联盟的单边行为。

五、结语

《巴黎协定》第六条实施细则补上了《巴黎协定》的最后一块拼图。虽然耗时六年，但是实施细则以应对气候变化的共同性和公平性为基础，为建立健全、透明和负责任的国际碳市场提供了必要的规则和技术方案。这意味着各国就全面有效落实UNFCCC框架下的多边气候协定达成了更深入的政治共识，象征着多边主义的又一次艰难胜利，开启了国际碳排放交易市场的新篇章。虽然目前缔约方尚未就SOP和OMGE原则是否该应用于国际区域碳市场达成一致，但是《巴黎协定》第六条实施细则仍为国际社会共建IET扫清了部分障碍，全球碳交易将更加活跃。同时，缔约方也要积极应对IET建设进程中的各种挑战，加速建设SDM，努力维护全球气候治理的多边共识。

应对气候变化是中国作为负责任大国应尽的国际义务。中国的全国碳交易市场拥有巨大的发展潜力，应对标《巴黎协定》第六条实施细则，加强碳市场的能力建设，在基础设施建设、绿色标准制定、人才培训机制等方面不断深化，与其他国家碳市场加速对接并形成区域性碳市场。中国应继续以“共同但有区别的责任”原则为基石，推动中国碳市场由大到强，作为发展中国家代表争取全球气候治理的话语权，为全球发展贡献更多中国力量。

来源：知网空间

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